Néstor Avendaño

¿ALIVIARÁ LA INICIATIVA DE «COLONIA» A LOS

PAÍSES POBRES MUY ENDEUDADOS COMO NICARAGUA?

En junio recientemente pasado, el G7, que sin Rusia hace las decisiones financieras, proclamó en Colonia, Alemania, que movilizarán US$70,000 millones para el alivio de la deuda, pero su comunicado omitió el compromiso de los fondos para apoyar la Iniciativa al considerar sus nuevas contribuciones en «buena fe».  No será fácil para el G7 (Estados Unidos de América, Canadá, Japón, Reino Unido, Alemania, Francia e Italia) encontrar los fondos para implementar una Iniciativa «HIPC» más rápida, más profunda y más amplia.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) venderá 10 millones de onzas troy de oro, con el apoyo del Congreso de Estados Unidos, y en la actualidad el precio del oro en el mercado internacional es el más bajo en las dos últimas décadas (US$260/onza troy).

La venta del 10% de las reservas de oro del FMI deprimiría aún más el precio internacional del oro y afectaría a los países de bajos y medianos ingresos que producen oro. Esta fuente de financiamiento proveería alrededor de US$2,300 millones –casi igual al costo del aporte del FMI en la Iniciativa de «Colonia»-, que serían invertidos en activos financieros cuyos rendimientos serían usados para alimentar el fondo del alivio de la deuda.

Varios acreedores, tales como el Banco Africano de Desarrollo, no pueden responsabilizarse de sus obligaciones aún bajo la corriente Iniciativa «HIPC» y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha mostrado su renuencia para participar en el costo de reducción de la deuda. Los donantes bilaterales han sido llamados a financiar la nueva Iniciativa, pero sin la acción del G7 toda la Iniciativa podría deshacerse.

El riesgo consiste, por lo tanto, en que los países más pobres podrían quedar con una serie de promesas vacías. Las víctimas de la crisis de la deuda son los pobres en estos países como Nicaragua, y ellos cargarían el costo de la falta de acción del G7. En otras palabras, sin el liderazgo financiero del G7, sin el apoyo de los donantes bilaterales y sin la contribución de las instituciones financieras internacionales, la Iniciativa de Colonia no tendrá éxito.

Sin embargo, permanece una inquietud clave que, si no es considerada, podría dejar a la Iniciativa de «Colonia» con poca relevancia para los pobres en los países «HIPC»: ¿Facilitará la Iniciativa el suficiente alivio de la deuda para apoyar los planes ambiciosos e internacionalmente acordados para la reducción de la pobreza en 2015?

Las metas de progreso social, desarrolladas por las conferencias de las Naciones Unidas durante la década pasada y establecidas para 2015 en los países en vías de crecimiento, incluyen la reducción del 50% del porcentaje de la población que vive en extrema pobreza, la reducción de 2/3 de la tasa de mortalidad infantil y la de niños menores de 5 años registradas en 1990 y la disponibilidad universal de los servicios de educación primaria.

COLONIA: UN ALIVIO DE LA DEUDA MÁS PROFUNDO, MÁS RÁPIDO Y MÁS AMPLIO

Fuente: Elaborado por Néstor Avendaño, con base en datos del Reporte de Ministros de Finanzas del G7 sobre la Iniciativa de la Deuda Externa analizada en Colonia, Alemania, el 18 de junio de 1999, así como en datos oficiales de Nicaragua.

1.            Sobre la Reducción del Saldo de la Deuda

Algunas cifras de reducción de la deuda incluyen un alivio que ya es parte de la marco existente, o sea no es un nuevo alivio. El G7 incorporó en el nuevo alivio US$30,000 millones ya perdonados bajo las medidas tradicionales del Club de París y la cancelación de US$20,000 millones de deuda ODA ya acordada en las Naciones Unidas en 1978. Así, el incremento del alivio es aproximadamente igual al doble del alivio de la «HIPC», al pasar de US$22,500 millones a US$49,500 millones.

1.1          La Iniciativa «HIPC» Corriente (vigente desde octubre de 1996)

41 países están incluidos en la Iniciativa HIPC. Su deuda total es US$207,000 millones.

De estos 41 países, el FMI y el BM han señalado que 29 son potencialmente elegibles para el alivio de la deuda.

De los 29 países, 3 no han sido incluidos en la estimación de los costos de reducción de la deuda (Sudán, Somalia y Liberia) porque deben incurrir en muchos años para preparar las políticas de reforma y eliminar la mora del pago de la deuda externa.

En el marco de la Iniciativa «HIPC», sólo se han estimado los costos del alivio de la deuda multilateral y bilateral para 26 de los 41 países, totalizando US$22,500 millones. A este costo se adicionan aquéllos asociados con los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda (antes de que existiera la Iniciativa «HIPC»), tales como la aplicación de los «Términos de Nápoles» por el Club de París, que facilitan la reducción del 67% del saldo elegible de la deuda.

1.2          La Iniciativa «HIPC» de Colonia (establecida en junio de 1999)

A los 26 países que ya cuentan «con los costos estimados del alivio de su deuda», hoy se agregan 7 países más: Benin, República Central Africana, Ghana, Honduras, Laos, Senegal y Togo.

Excluyendo los préstamos ODA y los alivios previamente otorgados, los costos multilaterales y bilaterales de la nueva Iniciativa suman US$49,500 millones, 120% mayor que el costo de US$22,500 millones de la «HIPC» existente.

Los 8 países todavía excluidos de la «HIPC» son: Angola, Guinea Ecuatorial, Kenya, Liberia, Somalia, Sudán, Vietnam y Yemen. Hay otros países fuera del marco de la Iniciativa «HIPC» que están fuertemente endeudados y tienen graves problemas de pobreza: Jamaica, Bangladesh y Nigeria (que originalmente fue un país calificado como HIPC).

i.             El Criterio de la Sostenibilidad de la Deuda

El incremento del monto del alivio de la deuda se debe a los siguientes factores:

·      El cambio del criterio de sostenibilidad (por la vía de las exportaciones y la vía fiscal).

·      El hecho que el alivio de la deuda bilateral aumentará.

·      El requerimiento del incremento del alivio interino del servicio de la deuda.

·      Acciones retrospectivas de países que ya han recibido el alivio de la deuda.

El mejoramiento del criterio de sostenibilidad por parte del G7 es un reconocimiento a las débiles posiciones de los presupuestos públicos de los países deudores, o sea a la excesiva carga del servicio de la deuda en el gasto público que impide liberar más recursos presupuestarios para reducir la pobreza.

Aparentemente, por razones de costo, no se concretó la solicitud del Reino Unido de disminuir aún más la relación deuda/impuestos hasta 200% (quedó establecido en 250%) con restricciones fiscales más reducidas (o sea con un menor nivel de las relaciones del saldo de la deuda con respecto a la recaudación tributaria y la proporción de la producción destinada a la exportación).

Lo anterior conduce a reflexionar que la discusión entre el G7 fue dominada por el tema de los costos en vez de un análisis de sostenibilidad de la deuda o por un análisis de los requerimientos de los países pobres para alcanzar las metas de reducción de la pobreza en 2015.

Antes de la Reunión Cumbre de Colonia, el FMI y el Banco Mundial (BM) habían argumentado que la Iniciativa «HIPC» corriente era adecuada, pero han tenido que admitir sus fallas al no haberse reducido significativamente el servicio de la deuda de los países que ya han recibido el alivio de la Iniciativa y, además, para algunos países, como Malí y Burkina Faso, se espera que el pago del servicio de la deuda se incremente después de que alcancen el Punto de Conclusión.

ii.            Alivio de la Deuda Bilateral

El alivio del 90% o más (si es necesario para algunos casos individuales) de la deuda comercial con el Club de París, es sobre el saldo elegible (o pre-cut-of-date, una fecha fijada cuando un país pobre entra por primera vez al Club de París). Por lo tanto, aparentemente no existe una predisposición política entre el G7 para incluir en las negociaciones de reducción de la deuda todos los préstamos «post-cut-of date», que gozan de una gran concesionalidad.

iii.           El Alivio de la Deuda «ODA»

El G7 también incluyó la cancelación de toda la deuda «ODA» (Official Development Assistance). Esta deuda concesional no es generalmente servida, así que su perdón no aumenta la disponibilidad de recursos en los países pobres. La inclusión de esta condonación se aplica particularmente a los países que no pudieron cumplir con la resolución de la UNCTAD de 1978 para la cancelación de la deuda «ODA». Muchos países, como los nórdicos, implementaron esta resolución desde hace tiempo, quedando pendiente varios países, entre ellos algunos del G7 -Japón, Francia y Alemania-.

El G7 propone cancelar esta deuda con un «menú de opciones» -sin ser especificado- para que los países pobres alcancen la sostenibilidad de la deuda, reconociendo que dicha condonación representará una carga especial sobre algunos países acreedores.

2.                   Sobre el Alivio Más Rápido de la Deuda

El alivio de la deuda que se ha otorgado a los países que han cumplido la Iniciativa «HIPC» ha tenido un efecto mínimo sobre los niveles de pago de su actual servicio de la deuda.

Desde 1996 hasta la fecha, solamente 4 de los 41 países pobres muy endeudados han recibido los beneficios de la Iniciativa «HIPC», debido a que estos países deben completar 2 programas «ESAF´s» con el FMI durante 6 años, aunque dicho plazo podría ser reducido con cumplimientos excepcionales del «ESAF».

Sobre las actuales proyecciones, a finales de 2000, 4 años después de establecida la Iniciativa «HIPC» corriente, sólo 6 países habrán recibido el alivio de la deuda: Uganda y Bolivia, en 1998; Guyana y Mozambique, en 1999; Malí, en diciembre de 1999; Burkina Faso, en abril de 2000; y Costa de Marfil, en marzo de 2001. Nicaragua está en lista de espera hasta en diciembre de 2002, pero si implementara rápidamente las reformas estructurales acordadas con el FMI podría adelantar dicha fecha probablemente hasta después de febrero de 2001, cuando vence el plazo de la moratoria del pago de la deuda concedida por el Club de París a Nicaragua debido a los daños provocados por el Huracán «Mitch» en octubre de 1998.

En el caso de Uganda, después de una década de fuertes reformas, tuvo otro año de monitoreo de reformas estructurales desde su Punto de Decisión. El costo de este atraso fue estimado en US$190 millones en alivio perdido para Uganda. En reconocimiento a estas fallas, el G7 propuso un alivio de la deuda más rápido a través de 2 vías.

i.             El Alivio Interino del Servicio de la Deuda

El servicio de la deuda entre los Puntos de Decisión y Conclusión puede ser reducido más allá de lo establecido en la Iniciativa «HIPC» corriente, de tal manera que las instituciones financieras internacionales (IFIs) otorgarán un alivio del servicio de la deuda comparable al otorgado por el Club de París, con el fin de incrementar los recursos para la reducción de la pobreza. La intención de esta medida es facilitar el incremento de recursos para la reducción de la pobreza mientras un país transita a través de la Iniciativa «HIPC». Sin embargo, no está claro el nivel del alivio interino que facilitarán las IFIs.

Actualmente, el Club de París reduce el 67% del servicio de la deuda «elegible» cuando un país firma el primer Programa «ESAF»; luego ofrece los «Términos de Nápoles» de reducción del 67% del saldo de la deuda «elegible» después de 3 años de buen cumplimiento del Programa «ESAF». Durante la siguiente etapa, un país recibe la reducción del 80% del servicio de la deuda elegible con el Club de París, y en el Punto de Conclusión recibe los «Términos de Lyon» de reducción del 80% del saldo de la deuda «elegible».

Bajo la Iniciativa de «Colonia», el Club de París podrá reducir 90% o más de la deuda «elegible», pero no es muy claro cómo esta acción se podrá traducir en mayores reducciones del servicio de la deuda entre los Puntos de Decisión y Conclusión.

Si se supone que las IFIs podrán otorgar términos comparables entre ambos Puntos, es posible que el servicio de la deuda a las IFIs podría ser reducido hasta cierto punto, pero se desconoce el nivel de reducción. Esta acción tendría un gran impacto sobre los países más pobres, cuyo servicio de la deuda podría ser reducido durante su período de reformas y, así, se liberarían más recursos para la reducción de la pobreza durante este período interino.

ii.            El Punto de Conclusión Flotante

El G7 también propuso que los países con «objetivos de política ambiciosos» que «profundizaran las reformas estructurales y ampliaran la inversión en el sector social», serían recompensados con un Punto de Conclusión anticipado a la fecha programada a finales de la implementación del segundo Programa «ESAF».

Para alcanzar anticipadamente el Punto de Conclusión, los países pobres tendrían que acelerar la implementación de las reformas estructurales, mientras que al mismo tiempo tendrían que mantener un gasto estricto en el sector social y otras políticas de reforma estructural en el sector social. En realidad, esta «flexibilidad» en el tiempo significa muy poco para la mayoría de los países pobres.

Primero, la flexibilidad temporal no difiere mucho de la flexibilidad facilitada entre los Puntos de Decisión y Conclusión por la Iniciativa «HIPC» corriente a los países excepcionales en el cumplimiento de las reformas. Segundo, el problema clave es que, de acuerdo con el FMI, el 75% de los programas «ESAF´s» no se ha cumplido –al atrasarse o interrumpirse- debido a sus problemas de diseño y apropiación.

De hecho, todos los países con buenos niveles de cumplimiento ya han pasado por la Iniciativa, y ahora vienen los países en los cuales el progreso de las reformas ha sido juzgado como lento por parte del FMI. Por lo tanto, los países incluidos en la Iniciativa «HIPC» enfrentarán atrasos en el cumplimiento de las condicionalidades económicas y de reforma estructural y, por lo tanto, no se beneficiarán de un Punto de Conclusión flexible o flotante.

3.                   Un Marco de Reducción de la Pobreza

El G7 ha reconocido que el alivio de la deuda debe vincularse con la reducción de la pobreza. Para lograr este fin, el G7 propuso mejorar el diseño de los programas de ajuste del FMI/BM para permitir el aumento del gasto en las áreas sociales y, simultáneamente, desarrollar, con una gran transparencia y una mayor participación de la sociedad civil, los planes de reducción de la pobreza para asegurar el uso efectivo del financiamiento proveniente del alivio de la deuda.

·      El Diseño de los Programas de Ajustes: El G7 ha hecho algunas propuestas para mejorar el enfoque de los ajustes, al pedir que «El seguimiento de sólidas políticas sociales debe ser integrado con los programas de ajuste estructural ...» y los programas del FMI/BM deben ser readecuados para incorporar estos esfuerzos.

·      El Marco de Reducción de la Pobreza: El G7 ha pedido al BM y FMI trabajar juntos para ayudar a los países «HIPC» a delinear e implementar planes de reducción de la pobreza donde «... más recursos sean invertidos en salud, educación y otras necesidades sociales, los cuales son esenciales para el desarrollo...» y para «... metas efectivas de ahorro derivado del alivio de la deuda, junto a una mayor transparencia de los procedimientos presupuestarios para proteger los gastos sociales.». Al mismo tiempo se propone una propiedad más amplia de los programas de ajuste por el gobierno y los ciudadanos, y mejorada a través de consultas con la sociedad civil.

La modificación del diseño de los programas de ajuste para proteger el gasto social no es suficiente. Si el propósito es buscar la reducción de la pobreza, entonces los programas de ajuste deben ser rediseñados en su totalidad para asegurar su sesgo a favor de los pobres. En otras palabras, los programas de ajuste serían pro-pobres. Mientras nadie desaprobaría el requerimiento de políticas macroeconómicas sensibles y prudentes en los países «HIPC», en la actualidad el diseño de los programas «ESAF´s» está enfocado sobre estrechos objetivos monetarios.

El llamado del G7 para reducir la pobreza es importante, pero no está claro el análisis de los recursos requeridos por los países «HIPC» para reducir la pobreza y alcanzar los objetivos de desarrollo internacional establecidos para 2015.

Lo que se requiere es un marco de política de reformas macro y estructural «pro-pobre» con el propósito de reducción de la pobreza en todos los países «HIPC». Dicho programa de reformas puede ser desarrollado entre los gobiernos, las IFI´s, los donantes y la sociedad civil, los cuales tienen un interés en el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Los ajustes menores al diseño de los programas «ESAF´s» no serán suficientes para garantizar ese nuevo marco de políticas «pro-pobre».

Al mismo tiempo, las políticas de reformas deben estar acompañadas de mayores recursos, mediante una mayor ayuda oficial y un mayor alivio de la deuda. Si los países «HIPC» continúan destinando el 20% de sus ingresos tributarios al pago del servicio de la deuda externa después de la Iniciativa de Colonia, se habrá avanzado muy poco en la solución de de la deuda y la pobreza.

Tomando en cuenta la inflexibilidad de las interpretaciones del FMI, los cambios propuestos por el G7 podrían conducir a cambios menores en el diseño de los programas «ESAF´s» para aumentar el gasto del sector social. Estos cambios podrían estar asociados con estrictos controles sobre el gasto público con el fin de asegurar que el ahorro proveniente del alivio de la deuda sea dirigido al sector social, con la señal de una mayor consulta con la sociedad civil. Sin embargo, es muy probable que continúe observándose una incipiente propiedad real en el diseño e implementación de las reformas por parte del gobierno y los ciudadanos.

4.                   ¿Qué Significará la Iniciativa de Colonia para Nicaragua?

El discurso del G7 no contiene un análisis real del impacto de la Iniciativa de «Colonia» sobre los pobres. El G7 ha anunciado el monto del alivio de la deuda externa para los países pobres, pero ha mantenido silencio acerca del impacto de la Iniciativa sobre el servicio de la deuda en los países «HIPC».

Nicaragua, con una grave crisis de deuda externa, observó un empeoramiento de la situación de su deuda con los efectos del Huracán «Mitch» a finales de 1998. Por eso, los acreedores del Club de París acordaron una moratoria de la deuda de Nicaragua durante el período diciembre de 1998 - febrero de 2001.

En el marco del segundo Programa «ESAF 1998-2000», Nicaragua esperaba alcanzar el Punto de Decisión en diciembre de 1999. Aparentemente, el Huracán «Mitch» provocó una anticipación de 3 meses para que Nicaragua logre alcanzar el Punto de Decisión, dado el anuncio presidencial de que el país entrará a la Iniciativa en septiembre de 1999.

Desde septiembre de 1999, Nicaragua podría llegar al Punto de Conclusión a través de los mecanismos que se establezcan en las reuniones anuales del FMI/BM. No obstante se puede suponer que el escenario del Punto de Conclusión para Nicaragua será en 2001, al final de la moratoria aprobada por el Club de París, en vez de diciembre de 2002 bajo la Iniciativa «HIPC» corriente.

Cabe mencionar que los pagos del servicio de la deuda externa de Nicaragua proyectados para 1999 y 2000 ascienden a US$175 millones y US$155 millones respectivamente, elevándose hasta US$230 millones en 2001 como consecuencia del cese de la moratoria de la deuda con el Club de París.

En 2001, por lo tanto, el pago de US$230 millones en concepto del servicio de la deuda de Nicaragua representará aproximadamente el 25% del valor de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales, el 28% de los ingresos tributarios recaudados por el Gobierno General y el 9% del Producto Interno Bruto.

Por otro lado, sin considerar condonaciones previstas de la deuda externa durante el período 1999-2001 –debido a la moratoria de la deuda del país con el Club de París-, se estima que el saldo de la deuda externa de Nicaragua sume US$6,800 millones al 31 de diciembre de 2001, representando el 735% del valor de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales, el 830% de la recaudación tributaria del Gobierno General y el 255% del Producto Interno Bruto.

Sobre la Iniciativa de «Colonia», el saldo de la deuda externa debe representar el 150% del valor de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales para que un país pobre muy endeudado se transforme en un país «normalmente endeudado». El valor de dichas exportaciones se proyecta en el nivel de US$925 millones en 2001, debido a la caída promedia anual de 3% de los precios de las exportaciones y al aumento promedio anual de 9% en el volumen de las exportaciones esperados en el período 1998-2001.

Por consiguiente, en el marco de la Iniciativa de «Colonia», Nicaragua aspiraría a una reducción de US$5,400 millones en su deuda externa, para que su saldo sea US$1,400 millones equivalentes al 150% del valor de las exportaciones antes indicado.

La primera interrogante que surge es sobre la viabilidad del monto de reducción de la deuda para que Nicaragua elimine este grave problema estructural de su balanza de pagos. En la actualidad, la nueva deuda concesional proviene principalmente de las instituciones financieras internacionales (FMI, BM, BID y BCIE) y, por lo tanto, Nicaragua requerirá de un gran ayuda bilateral, principalmente del G7, para que financie la reducción de aproximadamente el 90% del la deuda multilateral del país. Por el alto porcentaje, aparentemente estamos frente a una condonación «teórica» de la deuda multilateral

La segunda interrogante que aparece rápidamente es sobre la posibilidad que se mantengan los flujos «normales» de la ayuda bilateral –dado el «significativo» financiamiento de «buena fe» que los países más ricos del mundo tendrían que facilitar para reducir la deuda de Nicaragua con las IFI´s- y, por otro lado, que se mantengan también los flujos «normales» de la ayuda multilateral –porque las IFI´s podrían prestar a Nicaragua menos divisas líquidas para garantizarse un menor pago de sus intereses y amortizaciones-. La determinación de la futura ayuda internacional facilitaría conocer el monto de los recursos «que se liberarían» del pago de la deuda para reducir la pobreza.

La tercera interrogante que se visualiza es sobre la rapidez del Gobierno de Nicaragua para coordinar la elaboración e implementación de una efectiva estrategia exportadora, que se fundamente en la expansión de las actividades agroindustriales y la explotación racional de los recursos naturales (forestales, pesqueros y mineros) con un mayor valor agregado. Generalmente, la percepción política de la dirigencia gubernamental en nuestro país enfoca más el posible éxito de la reducción de nuestra deuda externa, pero omite la urgente necesidad de incrementar el volumen y el valor de nuestras exportaciones.

5.                   Los Objetivos Sociales para 2015 Instruidos por el G7 en Halifax, 1995

Es necesario evaluar la reducción de la pobreza asociada con el uso de los recursos externos, obtenidos especialmente con los recursos liberados del pago de la deuda externa, a través del comportamiento de una serie de indicadores sociales relacionados con los objetivos del DAC-OECD (Development Assistance Committee of the OECD) que fueron fijados en la Cumbre del G7 en Halifax, 1995.

Para el progreso económico sostenible, las metas sociales indicadas a continuación, que servirán como marco de referencia para evaluar el impacto social de la ayuda internacional, deben estar complementadas con indicadores cualitativos tales como gobernabilidad, transparencia en los procedimientos presupuestarios, protección de los derechos humanos y participación de la sociedad civil.

En mayo de 1997, la Organización de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Comité de Asistencia al Desarrollo (DAC) de la OECD, con expertos en políticas y estadísticas de países donantes y del Fondo Monetario Internacional, emprendieron la tarea de construir una serie de indicadores para las principales metas de desarrollo. En febrero de 1998, el DAC adoptó un conjunto de 21 indicadores sociales relacionados con el bienestar económico, el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental.

a.             Bienestar Económico

Reducción de al menos el 50% de la proporción de la población que vive en condiciones de extrema pobreza en los países subdesarrollados en 2015.

b.             Desarrollo Social

Progresos en la educación primaria, igualdad de género, salud preventiva y planificación familiar:

§      Disponibilidad universal de servicios de educación primaria en todos los países en 2015.

§      Igualdad de género y habilitación de las mujeres, a través de la eliminación de la disparidad de género en la educación primaria y secundaria en 2015.

§      Reducción de 2/3 de la tasa de mortalidad infantil y de niños menores de 5 años en 2015.

§      Acceso, a través de los servicios de salud primaria, a los servicios de salud reproductiva para todos los individuos de edades apropiadas a más tardar en 2015.

c.             Sostenibilidad Ambiental

La adopción e implementación de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible en cada país, la cual asegurará que las tendencias actuales en la pérdida de recursos ambientales sean efectivamente revertidas en 2015.

Por Néstor Avendaño

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